梁嘉琳:物质上不独立,判案怎‘独立’?

“身边大部分有资格的人都想当法官,竞争蛮激烈的。”10月16日,上海某中级人民法院法官邓黛说,前阵子,上海市高级人民法院到下级各中院进行非正式的摸底调研,了解助理审判员以上司法人员的意向——是想当法官、司法辅助人员还是行政人员。

邓黛和同事们摩拳擦掌争当法官的背后,是本次上海司法体制改革(简称“上海司改”)的效应——法官序列相对其他司法人员乃至一般公务员,将有不同分类的岗位,有不同的薪酬标准,甚至有更差别化的考核评价体系。今年7月,上海市确定了市第二中级人民法院、市检察二分院及徐汇、闵行、宝山区的法院、检察院8家单位先行开展为期半年改革试点,在试点基础上明年在全市推开。

今年7月,中央确定在上海、广东、吉林、湖北、海南、青海6个省市进行司法改革试点。作为重中之重,中央政法委书记孟建柱在司法体制改革试点工作座谈会上指出,完善司法责任制、完善司法人员分类管理制度、健全司法人员职业保障制度、推动省以下地方法院检察院人财物统一管理等4项改革,在司法体制改革中居于基础性地位,是司法体制改革的重点难点。这4项改革,已先后在上海司改方案得以体现。

中共十八届四中全会前夕,接受经济观察报采访的北京、上海多位审判界、法学界、律师界人士表示,要确立司法的公正性和权威性,就要落实审判权独立的宪法条款。在暂不触动审判委员会与合议庭、立法行政司法三权关系的前提下,本轮司法体制改革先从强化法官独立性做起——划分司法人员类别,有利于维护法官的岗位独立性;建立有别于一般公务员的职业保障体系,有利于维护法官的物质独立性;取消、废止部分考核指标、排名排序,有利于维护法官的行权独立性。

只是,制度设计比“去地方化”“去行政化”的战略目标复杂得多——法官员额制如何避免加剧青年法官流失?法官涨工资如何说服同为公务员的行政分支?没了考核指标、排名排序,司法权又该由谁来监督?相关制度细节仍有待上海各试点法院的实施细则予以明确。

员额制:如何防止法官流失?

在刚刚过去的9月,上海举行任命大会,为首批231名法官助理的代表颁发证书。上海由此诞生了共和国历史上首批助理法官。

今后上海法院内部遴选的法官将只能从法官助理中产生。据《人民法院报》报道,上海新招录的通过司法考试的人员见习期满后,经考核可以任命为法官助理,助理任满五年,可以择优选任为法官,选任一般每年组织一次。

在邓黛印象中,往年两三月份就要从书记员里遴选助理审判员,四五月份进行培训,六七月份就上岗了,但今年遴选机制暂停了。“不少年轻司法人员,本来再过两三年就能自动晋升为助理审判员,进入法官序列,如今却被定为助理法官,进入司法辅助人员序列,对前途比较茫然。”邓黛说。

按照《上海市司法改革试点工作方案》及其实施细则,上海市把法院工作人员分为法官,司法辅助人员,行政管理人员三类,分别占队伍总数33%、52%、15%的员额比例。

助理审判员和助理法官的区别在于,前者可以经批准代行审判员职务,但后者只能承担辅助性工作。

“大部分基层法官,总体上对法官员额制是持肯定态度的。”中国青年政治学院副校长、法学院原院长林维说。

但林维也表示,法院院长、庭长甚至一些非审判岗位的中层干部,占据了大多数法官员额,结果把一些长期在一线从事审判工作的法官挤掉了——这些年轻法官原来是法官,现在可能就只能做法官助理了。那些资历不是特别老、行政职务不是特别高但审判业务能力强的法官积极性可能会受挫。所以,千万别让法学素养高、审判业务熟的法官在员额制改革中被挤出去。

其他地方的困惑更大。西部一名基层法院法官说:“我们这里因为历史原因,相当一部分有十几年工作经历的同志仅有初高中学历,学习氛围又长期不好,水平和能力可想而知,如果他们成法官,年轻人成助理,那案子实际还是年轻人在办,‘法官不办案,办案非法官’避免不了。”

“如果恒定了具体比例,以法院总人数来确定法官员额,不仅与法官员额确定的通行标准不符,也将使法官员额的确定具有了很大的随意性和不可控性……因此,改革应侧重于法官员额的确定标准而非具体的比例值。”10月15日,吉林省辽源市中级人民法院院长李春刚在《人民法院报》撰文建议,需要根据当地的人口数量、经济发展水平、案件数量、案件的复杂难易程度等确定每名法官的工作量,进而根据案件总量确定法官员额。

接受经济观察报采访的法学界、审判界人士也建议,要为欠发达地区设置较长的员额制改革过渡期,确保不同年龄、知识结构的法官之间平稳过渡。按照原计划,法官岗位是“一个萝卜一个坑”,前面的法官退休或转岗了,后面的法官才能递补上来。为避免司法辅助人员队伍出现过多流失,法官增补的窗口要始终保持开放。

差别化:养老金在改,工资呢?

根据上海司改方案,法官及司法辅助人员职业保障制度将得以健全。其中包括,建立以专业等级为基础的法官工资待遇保障机制;建立分级管理的司法辅助人员薪酬制度;细化法官、检察官延迟申领养老金办法,建立符合法官及司法辅助人员职业特点,有别于一般公务员的司法人员职业保障体系。但国家决策层强调,要防止把改革简单等同于扩张权力、增加编制、提高待遇。

“如果不考虑审判业务的特殊性,会严重挫伤法官积极性。如果法官的工资都保障不了自己的生活,物质上不独立,他判案怎么能‘独立’?”林维说,一开始,法官们对“建立有别于一般公务员的职业保障体系”抱很大期望。但据他所知,除养老金之外,法官薪酬不大可能会有跳跃式的上涨。

与林维类似,华东政法大学司法研究院副研究院樊玉成也主张法官的薪酬要高于一般公务员。“法官的工作性质更像是大学教授,年薪要达到20万左右。”樊玉成说,一个书记员需要经过极其残酷的淘汰和极其漫长的培训才能成为法官,且相对于律所,资深法官坚守在法院的机会成本是极高的。

如果说,上海立足于增强法官的职业荣誉感和使命感,西部地区对工资待遇保障的改革则更为现实,立足于破解法官队伍“知识结构老旧,年龄青黄不接”的局面。曾在西部某省挂职市中级人民法院副院长的樊玉成说,很多硕士毕业研究生不愿意报考经济欠发达地区的中级人民法院,他挂职的法院带编制人员大约140人,法官60多人(包括不在审判一线的院领导、庭领导)。法官主体是60后(主要是专升本和军转干部),几乎没有70后,80后也不多,今年只能招到3个90后应届毕业生。

法官的工作量有多大?拥有5万名法官好友的“司法之家”微信公众号发起的调查,在全国基层法官群体中掀起一阵涟漪。杭州某基层院一名初任法官说,光今年1-8月就结案240件,在没有法官助理,只有书记员的情况下,法官从开庭、判决、调查、调解、接待当事人,再到各种裁定、做笔录、证据保全,全都亲自完成。一名山东基层院法官说,案子多的法官,一年收案大约300件左右。重庆主城区某基层法院法官说,刑事审判庭每年结案都在200件以上,“有时候做梦都在想案子,最夸张的一次梦到一份判决书写错了,上班后一看还真写错了。”甘肃某区级法院一位新任助理审判员说。

此外,法官的晋升空间小于一般公务员,待遇提升无法通过“升官”解决。以广西某地级市为例,中级人民法院审判部门和业务部门加起来也就10多个,一个庭有几十个人,只有一个庭长(正科级)。对此,最高人民法院司改办主任贺小荣表示,要完善法官等级定期晋升机制,确保一线办案法官即使不担任领导职务,也可以正常晋升至较高的法官等级。

指挥棒:淡化指标,强化监督

7月9日,最高人民法院公开发布了《人民法院第四个五年改革纲要(2014-2018)》。最高法司法改革领导小组办公室主任贺小荣在新闻发布会上解读说,要改革法院考评机制,废止没有实际效果的考评指标和措施,取消违反司法规律的排名排序做法,消除不同审级法院之间的行政化。

“有公正指标、效率指标、公开指标,公正指标又分为上诉率、申诉率、改判率……上面压下来的指标将近40个。”西部地区一位市中级人民法院的卸任院长说。

除了叠床架屋的考核指标,还有名目各异的排名排序,如地方组织部发起的行风政风评议,地方政法委发起的系统内部群众满意率。为了赢得公众认可,法官不得不参加植树、法律咨询活动,应对上级法院的调研考察,接待人大代表、政协委员的专项检查……“这样一来,法官就没法专心从事审判工作。”樊玉成说。

围绕司法责任制,上海司改方案提出,推行主审法官办案责任制;建立办案人员权力清单制度,加强对司法权力的制约监督,形成权责明晰、权责统一、管理有序的司法权力运行机制和监督机制。

“责任制的初衷是很好的,法官原则上独立办案,也独立承担责任,不受行政化因素的干扰。但是如果在没有建立法官独立审判的制度前提下,片面强调法官责任的‘终身追究制’,就会有误区。”复旦大学法学院院长孙笑侠强调,受制于“改判率”等指标,所有的法官检察官都害怕出错,因此就会去请示上级法院检察院,以避免改判或发回重审。如果法官没有独立判断权,就不应该叫他承担错判责任。

(应采访对象要求,文中邓黛为化名)

(据经济观察报)

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